摘要：在世界各國的法官懲戒制度中, 探求法官職業特性維護與法官瀆職行為懲戒之間的動態平衡為其重要命題。德國法官懲戒制度以法官獨立原則、正當程序原則為指導, 通過明確劃分懲戒對象、限定懲戒權主體和懲戒范圍、嚴格規范懲戒程序等方式, 在完成對瀆職法官懲戒的同時也保障了法官獨立不因此受到侵蝕, 成為了設立這一制度國家的典范, 為他國相關制度的構建與完善提供了良好借鑒。
關鍵詞：法官獨立; 法官懲戒; 懲戒限度; 職務法庭;
從世界各國目前的立法來看, 對瀆職法官施以懲戒主要包括兩種程序, 一種是法官彈劾程序, 另一種是法官懲戒程序。前者主要針對法官較為嚴重的違法或犯罪行為, 多為國會或議院這樣的立法機關來啟動并決定;后者主要針對法官較為輕微的違法違紀行為, 多為法院內部或專門的委員會來啟動并決定。德國同美國、日本等國一樣, 既在其立法中規定了法官彈劾程序, 也規定了普通法官懲戒程序。后者經多個時期的發展, 在保障法官獨立性地位與防止法官濫權間找到了較為適當的平衡點, 確保行為失范法官受到懲戒的同時也保證了懲戒制度不成為侵蝕法官獨立的突破口。尋找到確保法官獨立行使職權和懲戒法官瀆職行為之間的平衡點同樣也是我國司法責任制改革的重要命題。本文擬通過對德國法官懲戒程序的介紹, 以探尋其中可為我國司改借鑒的關鍵點, 為我國相關制度的完善提供助益。
一、德國法官懲戒制度的理論起點與施行限度
德國法官因職司司法權而享有德國法上的事務獨立與身份獨立, 在享有權利的同時, 基于其與國家之間公法上特殊的職務關系與忠誠關系負有一系列公法上的職務義務。依照規定, 違反職務義務的法官須受到不同程度的懲戒。就法官懲戒與法官獨立之間的關系而言, 一方面二者從本質上而言都為保障人民受充分而有效的公平審判, 以維護人民的司法受益權, 目的具有同一性;另一方面二者在實際運作中又常處于此消彼長的緊張關系之中。處理好法官懲戒與法官獨立之間的關系是一國法官懲戒制度的關鍵, 抑或說是一國懲戒制度構建的起點。
(一) 法官懲戒制度之理論起點。
作為現代社會的成就之一, 國家獨占享有公民之間以及公民與公權力機構之間的糾紛決斷權, 并為此負有提供有效司法救濟、恢復被破壞的法律秩序的義務[1]2796。隨著社會的發展, 糾紛決斷權從立法機關與行政機關職權中被剝離出來, 交由獨立的司法機關享有, 三機關各司其職, 相互獨立。權力分立原則逐漸在各國憲法中得以確立。作為大陸法系母國之一的德國同樣在其國家憲法《基本法》中確立了該原則。更進一步的, 《基本法》第92條在功能方面對該原則加以細化, 將司法權交由獨立的法官享有。法官獨立行使職權, 免受立法、行政及司法內部的干預影響。
具體而言, 法官作為法官獨立原則庇護下的權利主體, 享有德國法上的事務獨立與身份獨立。法官事務獨立保障法官在執行司法任務時僅需遵照法律, 不受任何指示和命令的拘束, 禁止立法機關、行政機關以及司法機關內部對履職法官施以任何可能的影響。身份獨立作為法官事務獨立的一項必要補充, 保障專職法官一經任用, 即享有穩固的職業狀態, 不得違反其意志任意被免職、調職或命令退職[2]。確保法官在作成一項并不討喜的裁判后, 不會受到身份地位的制裁[3]。
但法官獨立畢竟為擔保人民基本權利受到侵害時, 獨立的司法權始終能夠提供富有成效的權利救濟而生, 本身具有一定工具性格[4]414-415。因此, 法官為享有權利, 須以承擔一定公法上的職務義務為前提。德國法官在正式成為法官之前, 即被要求具有一定的職業資格, 并被要求具備良好的道德品格;一經成為法官, 即負有一系列確保國家一般法律救濟保障義務實現的職務義務, 具體而言包括:保持中立、限制性兼職、評議保密以及因準用《公務員法》而負有的一般義務, 如忠實遵循憲法規定、保護公務機密、禁止接受報酬或贈與等;即使在法官任用關系終止后, 仍負有忠實于憲法、不得損害國家存立或安全、保護公務機密、不得接受報酬或贈與等義務。
(二) 法官懲戒制度之施行限度。
全面廣泛的獨立保障范圍有助于法官在不受外力不當侵擾的環境中安然獨立審判, 但由此可能導致法官懲戒機制的功能無法恰如其分的發揮;嚴苛的懲戒標準能夠讓瀆職法官獲得應有的紀律處分, 但可能由此侵害法官獨立而阻礙其自主作成判決。以超期審理是否應納入懲戒范圍為例, 偏重法官獨立地位的學者和偏重人民司法救濟請求權的學者即持有不同意見, 該問題也同樣常在實踐中引發爭議[1]2796。
妥善處理法官懲戒與法官獨立之間的關系被認為是法官懲戒制度的關鍵, 同時也被認作是評鑒懲戒制度好壞的重要標準。完備的法官懲戒制度除需防治法官失范行為外, 同樣需要注重對法官職業特性的維護。對于享有獨立性地位的法官, 不能因其訴訟程序或作成的裁判違反規定, 即對其施以無限制的懲戒。對于法官懲戒與法官獨立之間的關系德國立法者未在上述立法中加以明確界分, 而是交由司法者在實踐中予以確立。由于對法官施以懲戒被看作是對法官作出更為嚴厲的職務監督措施, 抑或稱是對法官失范程度更嚴重的行為予以監督, 故審判實務中的通行做法為, 在對法官進行懲戒時, 適用根據《法官法》第26條第1款得出的有關法官職務監督界限的規定, 即法官懲戒也得以不侵害法官獨立為限[5]174-175。這一要求構成了法官懲戒制度的限度。
二、德國法官懲戒制度的實體內容特征
(一) 懲戒適用對象及其限制。
在對法官施以懲戒時首先應適用作為特別法存在的《法官法》的規定, 與此同時, 由于德國法官同屬公務員序列, 在《法官法》未作出例外規定時也相應適用《公務員法》和《懲戒法》的相關規定。由于德國擁有較為復雜的司法體系, 法官種類和層級較多, 僅聯邦層面即大致分為一般法官、各最高法院法官以及憲法法院法官。各類法官因不同的選任程序而擁有不同程度的民意基礎, 在行為失范時, 得允許采行的懲戒處分的種類、懲戒權主體和程序不盡相同。因此, 普通法官懲戒程序并非均衡的適用于所有類別的法官, 而基于法官級別和種類的不同有條件的適用。
1. 有限制地適用于聯邦各最高法院法官。
聯邦各最高法院法官的任命程序不同于一般法官, 根據《基本法》第95條第2款的規定, 聯邦最高法院法官由聯邦最高行政機關及聯邦議會組成的委員會共同選任。各最高法院法官, 具有相當的學歷和民意審查基礎, 相較于經大學學習階段和見習階段而被任命的法官擁有更為崇高的地位, 因此對其施以懲戒也當有別于一般法官。依照《法官法》第64條第2款的規定, 對聯邦各最高法院法官僅得處以警告、罰款或免職。對輕微的瀆職行為處以輕度的警告, 對較重的瀆職行為處以中度的罰款, 對嚴重的瀆職行為處以重度的免職。從立法上限制了對各最高法院法官得以施行的懲戒處分的種類。
2. 完全不適用于憲法法院法官。
聯邦憲法法院法官的選任方式不同于其他聯邦法官的選任模式, 其由聯邦眾議院和聯邦參議院這兩個民主化的或者說是聯邦合法化了的聯邦最高憲法機構來進行選任, 體現了憲法審判機構特殊的地位價值[6]。在適用《法官法》時, 得以《法官法》的規定與《基本法》及《憲法法院法》的規定不相沖突為前提條件。而根據《憲法法院法》第105條第2款的規定, 聯邦憲法法院法官因有不名譽行為或被判6個月以上有期徒刑、或因違背職務情節重大導致不能再擔任職務時, 由聯邦憲法法院授權聯邦總統免除該法官的職務。即基于聯邦法院法官的崇高地位, 完全不適用《法官法》有關法官懲戒的規定, 在確有理由必須剝奪法官任職資格時, 僅能交由聯邦總統作出, 且僅有去職一種結果。
(二) 懲戒權主體及其限制。
《懲戒法》將不同強度的懲戒處分交由不同的懲戒權主體施行:低強度的懲戒交由職務主管進行, 以此避免冗長的法律程序, 提高懲戒的效率;較高強度的懲戒交由懲戒法庭作出, 通過懲戒程序司法化賦予公務員以身份獨立保障, 防止行政長官的恣意。法官懲戒權主體劃分模式準用了《懲戒法》的規定, 但針對法官的特殊身份, 又在《懲戒法》的基礎上進行了進一步調整, 對法官懲戒權主體及其得以采行的懲戒處分種類作出了例外規定。
1. 針對法官的懲戒法庭與針對其他公務員的懲戒法庭分開。
普通公務員的法院懲戒部分交由行政法院里設立的懲戒案件專庭審理, 法官的法院懲戒部分則交由專為裁決法官審判獨立事項而設立的特別法庭———職務法庭處理。德國法官職務法庭為《法官法》在德國國內首度建立, 具體為設在聯邦最高法院里的一個審判庭。不限于普通懲戒法庭通過司法程序給予公務員以身份保障, 職務法庭自建立之初即擔負劃分職務監督合法界限、提供身份保障救濟及負責法官懲戒等多項重要任務, 在賦予法官程序性保障的同時更加注重法官職業特性的維護, 對德國憲政體制的發展起到了極為重要的作用[4]868。這既是《法官法》對《懲戒法》作出局部調整的目的所在, 同樣也被認為是判斷法官是否真正獨立的重要指標。
2.《法官法》限縮了職務主管得以采行的懲戒處分種類。
根據《法官法》的規定, 法官懲戒處分的種類準用《懲戒法》的規定�！稇徒浞ā返�5條就懲戒處分種類作出了總括規定, 對在職公務員所作的懲戒處分種類為:警告、罰款、降低薪金、降級、解除公務員關系;對退休公務員所作的懲戒處分種類為:降低退休金和剝奪退休金。上級職務主管得以采行的懲戒處分為警告和罰款, 最高職務主管增加降低薪金和降低退休金的處分方式, 當處更嚴厲的懲戒處分的須向懲戒法庭提起懲戒訴訟�！斗ü俜ā吩诜ü賾徒浞矫娴囊幎ㄗ鳛橐粋�特別法存在的事實, 對職務主管得以采行的懲戒措施進行了進一步限縮, 規定職務主管對瀆職法官作出的處分僅得以警告為限, 其他更為嚴厲的懲戒處分只能通過提起懲戒之訴交由職務法庭作出, 借由身份獨立保障事項司法化, 間接維護法官個案審判上事務獨立的空間。
(三) 懲戒范圍及其限制。
基于對法官獨立地位的尊重和保護, 對法官施以懲戒持更為審慎的態度, 因此在界定法官行為是否構成瀆職以及是否應予懲戒時采更為嚴格的標準。
具體而言, 法官職務外的行為被認定為瀆職需滿足以下條件:法官職務外的行為嚴重影響到公眾對法官身份或其執行職務的信賴, 以致于法官的裁判不再呈現出是值得信賴的, 不對法官作出懲戒將會排除或降低公眾對于獨立及公正司法的信賴, 在此時可認定法官職務外的行為瀆職。在實踐中, 法官接觸所謂的紅燈區[7]、在政治活動中未能保持中立都有可能作為職務外的瀆職行為而受到懲戒。
法官職務內的行為要被認定瀆職則需滿足更為嚴格的標準。在此適用職務法庭在審判實踐中針對職務監督與法官獨立界限的許多裁判中發展出來的“審判工作核心領域”理論。該理論首先依據《基本法》第92條、《法官法》第4條第2款的規定將法官的工作區分為審判工作和法院行政工作, 前者為法官受托行使司法權, 后者的性質則與普通公務人員的工作性質并無不同, 不受《基本法》第97條及《法官法》第25條確立的法官獨立原則的特殊保護, 不能免受職務監督與懲戒[4]414-415。在此劃分基礎上, 審判工作又被進一步細分為“核心領域”和“外部程序”。“核心領域”主要指法官為法的發現本身, 以及為法的發現間接而為的實體行為和程序行為, 也即同法官審理案件緊密相關的行為, 具體包括法官開庭前的準備行為:例如案件排期、縮短或延長期限、是否采獨任審判等;與法官的法的發現和確保法的安定性任務有關的行為:例如詢問證人和鑒定人、指揮訴訟等;以及裁判作出后, 撰寫裁判理由和修改裁判等的行為。“外部秩序”主要指與法官審判工作“核心領域”遙遠無關, 不需受《基本法》第97條第1款保護, 為確保審判工作合秩序完成、與外部形式相關的工作。
法官審判行為的“核心領域”不得成為職務監督和懲戒的對象。原因在于, 法官審判工作“核心領域”若淪為監督和懲戒的對象, 則可能導致對法官未來如何審理訴訟和裁判作間接或直接的指示, 會因此給法官造成心理影響, 侵害到法官的事務獨立。反之, 法官審判工作“外部程序”不受此限制, 這類事項可作為法官受懲戒的理由, 例如法官未準時開庭審理、或者不適當拖長判決排寫期限, 都有可能被認定為瀆職而受到處罰。但需指出的是, 法官的審判工作“核心領域”也并非全部免受監督和懲戒, 法官未能適用一部眾所周知的一般性法律, 或者適用一部已經正式廢除的法律, 或者對聯邦憲法法院有拘束力的決定置之不理, 或明顯曲解法律, 以此構成德國《刑法》第339條的枉法裁判罪的, 則例外構成懲戒事由。
