摘 要:預算法素有“經濟憲法”之稱。2015 年 1 月 1 日新頒布的《中華人民共和國預算法》從立法角度進一步明確了預算的剛性管理原則，同時通過“建立跨年度預算動態平衡機制、規范預算調整程序和設立預算調節基金”等規定釋放出了一些柔性管理的信息，體現出了“以剛為本，剛柔相濟”的經濟管理理念和管理方略。新預算法的頒布實施，對高校預算產生了重要影響，為分析和解決現階段高校預算存在的主要問題，正確處理高校預算剛性管理與柔性管理關系，加強和改善高校預算管理，提高預算資金使用效率和效益提供了法律依據和指導。
關鍵詞:高校; 預算; 剛性管理; 柔性管理
2014 年 8 月 31 日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。重新修訂后的預算法( 以下簡稱“新預算法”) 自 2015 年 1 月 1 日起施行。新預算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了財稅體制改革總體要求，在預算管理諸多方面取得了重大突破，并為進一步深化財稅改革引領了方向。
一、新預算法對高校預算的影響
從預算會計主體的角度分析，新預算法對高校預算的影響主要體現在以下幾方面:
( 一) 主體地位變化
根據新的《中華人民共和國預算法》第一條:
“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”等規定可以看出，預算已經上升到國家法律層面，成為主導和規范各級政府和組織經濟行為的有力工具。新預算法更加強調了預算的依法管理和“治理”職能，可以預見新預算法下的高校預算管理將更加規范和科學。
( 二) 預算控制方式變化
新預算法第三十二條規定: “各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。”“跨年度預算”“動態平衡”“績效評價”和“剛柔并濟”是新預算法提出的新概念和要求。
( 三) 預算支出透明度變化
新預算法規定，各級各部門向審批機關報送的預算草案應當細化，支出預算編制和國庫財政用款指標均細化到了末級經濟科目，預算管理的精細化水平大幅提升，客觀上促進了預算公平、公正、公開，預算支出趨向透明化。
( 四) 預算約束力變化
新預算法對預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算的執行和調整等均做了明確的規定，限制了預算的隨意變更; 并賦予監督機關更加明確的權利，增強了預算法的威懾力，強調了預算管理的剛性原則。
二、當前高校預算管理存在的主要問題
隨著公共財政對高等教育經費投入的不斷增加，以及高校辦學經費來源的日趨多樣化，高校在預算管理和經費使用上逐漸暴露出一些不符合公共財政制度和現代高校治理要求的問題，主要表現在:
( 一) 預算主導作用發揮不充分
主要表現為預算的總體性、前瞻性和科學性不夠，預算管理組織缺位，預算編制未結合高校中長期發展規劃，難以充分調動和合理配置資源，容易偏離高校事業發展目標。
( 二) 預算資金使用效率較低
主要表現為預算編制方法單一，主要采用“基數+增長”的增量預算方法，容易造成預算松弛和資源浪費，然后是政府采購預算執行環節多、流程長，資金使用效率不高，結轉結余資金大。
( 三) 預算考核與評價不充分
主要表現為預算績效目標設定不科學，導致無法進行具體有效的績效考核與評價管理，而且以控制超支為重點的傳統管理和評價模式不利于提升預算管理水平和資金使用效益。
三、高校預算存在問題的原因分析
( 一) 預算組織及其運行機制不健全
行政事業單位內部控制規范( 試行) 第十九條規定: “單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。”但從高�，F行預算工作機制和運行模式來看，并不符合上述要求和規定。大多數高校的預算工作是由學校財務部門兼任，導致預算管理獨立性較差，缺乏有效的監督和制約; 預算管理作為高校內部管理中非常重要的經濟管理活動，缺乏基礎條件的支撐; 加之預算管理專業人員匱乏，智力支持和創新能動性不足，預算管理各環節缺乏有效保障和制度約束，導致無法從根本上承擔起主導學校資源配置，促進學校事業發展的任務。高校預算管理的重心仍停留在保障學�；具\行和重點項目資金需求上。因此，不解決預算工作機構和運行體制這一根本問題，推進財務預算績效管理，充分發揮預算在學校資源配置和事業發展中的主導地位和指揮棒作用就無從談起。
( 二) 預算管理的專業性和效率不高
當前大多數高校的會計信息化水平仍處于典型的“會計 2．0 階段”，即“局域網+財務數據庫”階段。
預算項目的申報與日常管理主要采用 EXCEL 電子表格申報，預算申報信息的反饋也主要依靠人工進行。這種管理模式存在兩個明顯的缺陷: 一是工作效率較低，由于各預算單位( 部門) 采用 EXCEL 電子表格申報預算數據，預算參數未能預置和規范，無法起到數據的初審和校驗作用，過濾掉一些低級錯誤和問題; 后續預算審核和審批信息反饋也需要人工進行逐一反饋，速度慢、效率低。二是預算信息的系統化水平較低，預算申報和審批數據未能實行系統化管理，在學校黨委正式批復預算后需逐一在財務核算系統項目中下達經費預算，工作量較大，某些項目還需等待學校正式審批立項后才能再下達項目經費，甚至還有項目不是一次預算，需要根據項目實施進度分期分批下撥經費，這樣就需要反復查詢核對預算申報數據等內容，信息分散、不連續、不對稱，導致無法實施信息化和系統化的預算管理，影響預算編制、預算執行、以及預算考核的效率和效益，這對實施強有效的預算績效管理和跟蹤反饋是一個很大的制約。
( 三) 預算監督和績效管理不到位
一是預算監督不到位。雖然高校很早就成立了內部審計部門，成為和財務部門并行的獨立建制機構。但是，無論是從高校成立審計部門的初衷，還是從審計部門成立后承擔的主要工作來看，其主要精力都放在了高校新校區建設開始后的工程項目的審計工作中，并取得了較好的成績和效益; 但對學校經費預算執行和管理等方面的審計和監督則少有觸及，很少進行全面的校內審計，這其中固然有審計部門人手、資源緊張等因素，但更多的還是觀念和體制機制上的不重視。高校內部審計工作的缺位，使得學校的很多經濟活動缺乏有效的監督和管理。各項經費支出的合法性、真實性、規范性缺乏控制，經費支出的效率和效益也缺乏有效的保證，導致預算項目實施進度緩慢，經費支出效率低下或未按預算規定用途使用資金等問題。二是績效評價結果應用不充分。以筆者所在的JX 省為例，早在 2013 年普通高校就開始根據國家財政部的要求全面推進預算績效管理的工作，并將教育廳及所屬各高校作為績效評價的首批試點管理單位，相繼開展了預算績效目標申報與評價、財政決算審查等工作。但因為缺乏足夠的專業技術力量和管理機制，涉及的預算單位數量多、資金大，各高校的預算績效評審基本都以內部自主評價和材料申報的形式開展，績效評價監督主管部門也沒有對各高校申報的績效評價的結果進行有效的反饋和追蹤問責，財務預算績效審計和監督工作主體地位不到位，導致近年來的預算執行情況和預算績效并未根本改善。
四、加強高校預算管理的關鍵———正確處理高校預算剛性管理與柔性管理的關系
( 一) 高校預算的剛性管理及其主要措施
根據喬春華所著《高校預算管理研究》中的表述，高校預算的剛性管理主要體現在預算組織的獨立性、預算編制的準確性、預算審批的權威性、預算執行的嚴肅性、預算考核評價的科學性、預算監督的必要性和預算單位內部控制的有效性等七個方面。加強高校預算剛性管理的主要措施如下:
1．建立健全預算管理體制，不斷增強預算的獨立性和權威性
建立健全預算管理體制的關鍵是成立學校預算管理委員會。其組織形式可以采取在校長的領導下，由分管財務、學科建設與學校發展規劃的校領導具體負責，教務處、科研處、基建處、資產處、研究生部和教學學院教師代表及專家參與的預算管理委員會( 或預算管理工作領導小組) 。預算管理委員會是負責學校預算管理的常設機構，主要職責是擬定學校中長期資金使用規劃、編制學校財務預算方案、組織重大預算項目的申報、遴選和論證、協調預算執行、監控和反饋預算資金使用情況、組織實施預算績效評價以及預算政策和預算管理制度研究等。以此為基礎，逐步建立健全預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡，符合法人治理結構和內部控制制度的預算管理體制。
2．從根本上提升預算編制質量，不斷提高預算的準確性和科學性
科學準確的預算編制是預算工作的起點和基礎。新《預算法》規定各單位的預算應嚴格按照政府收支分類和績效目標管理的要求進行編制，以保證預算收支數據真實、準確，不斷提高預算編制的科學性。提升預算編制質量主要從以下幾個方面著手:( 1) 加強校內財務預算與上報財政部門預算的銜接，提高學校校內預算編制的前瞻性和計劃性，盡可能與上報財政部門預算在編制時間、方法、體系和口徑上保持一致，有效減少和避免 “兩張皮”的問題。( 2) 完善預算編制方法。對學�；局С鲱A算模式進行改革，以校院兩級管理模式為基礎，進一步優化人員經費支出預算，對日常公用支出實行零基預算，完善基本支出定額，為預算的精細化和科學化管理奠定基礎; 對項目支出跨年度實施實行滾動預算，新預算法的一個重大突破是對預算控制周期的調整和改進，打破了一個固定的自然年度的局限，建立了跨年度的彈性預算平衡機制。( 3) 將績效指標納入預算編制內容。將預算績效目標納入預算編制體系的根本目的，在于為預算績效考評提供參考和依據。高校應以新預算法的實施為契機，積極推進學校預算管理制度改革，進行績效預算的有益嘗試，實現預算績效管理的規范化和系統化; 科學合理地編制財務預算，將預算支出績效目標納入年初預算編制體系，為預算績效評價提供參考和依據。
3．提升財務信息化水平，不斷提高預算管理的效率性
一方面，社會主義市場經濟和公共財政預算體系的不斷建立和完善，以現代信息技術和網絡技術為依托的大數據和云財務平臺的概念得到不斷深入和有效的利用，為高校實施經費管理信息化建設提供了良好的條件。另一方面，高校經費預算收支規模的不斷增長，支出內容和形式不斷豐富，客觀上要求從會計電算化向會計信息化邁進。因此，高校的財務預算工作應當按照教育信息化發展戰略的要求，全面推進信息化建設，努力按照教育部、財政部提出的關于加強高校經費管理信息化的要求，積極構建預算管理信息系統，推進財務預算管理的信息化建設。以預算申報、審核、管理的信息化為龍頭，以會計基礎工作信息化、會計準則制度有效實施信息化、內部控制制度信息化、財務報告和預算績效評價報告標準化為依托，實施精細化的預算編制和管理，推進財務預算管理和監督信息化建設，在現有的會計電算化和財務局域網絡數據庫的基礎上，積極整合資源，融入到學校門戶系統的信息平臺中去，按照會計信息化標準的要求，努力實現財務預算管理信息在校內網絡平臺上的實時傳輸和共享，以加強預算信息化建設和管理為抓手，提高預算信息反饋和預算管理的效度。
4．實行績效考評，不斷增強嚴格預算執行的必要性和有效性
實施預算績效管理的關鍵在于將績效觀念和績效要求貫穿于預算管理的各個方面，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算績效管理機制。高校實施預算績效管理的積極意義在于可以有效增強預算資金使用的安全性、規范性和有效性。從公共財政預算管理改革的工作進展來看，各地財政主管部門也在相繼進行試點，逐步有序推進全面預算績效管理。
( 二) 高校預算柔性管理及其主要措施
高校預算的柔性管理是在確保預算原則和目標基礎上發揮主觀能動性的管理，屬于動態管理的范疇，主要是解決“過度剛性”時產生預算死角的弊端。預算柔性管理的根本意義在于充分發揮高校的主觀能動性，是更高層次的處理方法，是預算管理的科學性與藝術性的有機結合。主要采取以下措施:
1．預算經費安排上的柔性管理
預算本質上是基于未來的一種相對合理的假設和預測，在預算周期內具有不確定性，這種不確定性受到周期長短、經濟條件、政策環境等多方面的影響。因此，在預算經費安排上要留有余地，如新“預算法”中規定的“預備費”“預算調節基金”“周轉金”以及“待定支出”等。
2．預算編制方法上的柔性管理
為了增強高校預算的適應能力，預算編制可增加彈性預算或滾動預算方法，如收入預算采用增量預算方法，支出預算中經常性支出預算可適當采用彈性預算法; 項目支出預算可適當采用零基預算和滾動預算相結合的方式。
3．預算執行的柔性管理
預算執行的柔性管理主要體現在可按法定程序進行預算調整。新《預算法》第六十九條規定: “ 在預算執行中，由于發生自然災害等突發事件，必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費; 預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調整的，列入預算調整方案。”并規定了可以進行預算調整的四種情形。
4．預算考評的柔性管理
由于預算編制和預算執行實行了柔性管理，預算考評也相應實施人性化管理，比如在預算考核指標體系設計和考核方式上采取定量指標和定性指標相結合、主觀和客觀相結合的方式進行。
( 三) 高校預算剛性管理與柔性管理的關系
高校預算是經法定程序審核批準的年度收支計劃，它規定高校預算收入的來源和數量 、預算支出的各項用途和數量，反映著高校的辦學規模、層次、經濟支出內容和方向，但預算在本質上是對未來的一種預測和計劃，具有一定的不確定性，需要有計劃地巧妙處理所有變量，努力達到預期績效和目標�！∫虼烁咝ｎA算剛性管理與柔性管理之間必然是“剛性為主，柔性為輔”的關系，即剛性管理是高校預算的根本屬性和內在要求，柔性管理是高校預算的重要組成部分和必要補充，“以剛為本，剛柔相濟”。
五、結論
新預算法從立法角度為預算剛性管理提供法理支持的同時，也多了一些柔性管理的元素，比如建立跨年度預算動態平衡機制，設立預算機動經費和預算調節基金等，這在規范高校經濟行為，加強對高校預算的管理和監督的同時，尊重了高校的辦學自主權，有利于提高教育經費使用效率和效益，促進高等教育事業的健康發展。高校應抓住機遇，以建立健全預算管理體制為抓手，加強預算剛性管理和柔性管理的有機結合，著力提高預算執行效率和資金使用效益，為進一步提升教育教學水平和人才培養質量，服務經濟社會發展發揮更大的作用。需要指出的是，高校預算管理是一項自上而下的系統工程，環節多，涉及面廣。高校作為基層預算單位，想要提升預算管理整體水平還有許多困難需要克服，光靠自身的調整和變革是不夠的，還需要各級財政和教育主管部門自上而下的變革和支持。
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